pretesto

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UN PRETESTO E UN AVVOCATO DELLO STATO

Il concetto di pretesto è centrale nella mia ricerca, rivolta fra l'altro a spiegare come un "pretesto" è diventato la motivazione di una sentenza. Chi ha parlato di pretesto? Mi hanno parlato in questi termini e in termini ancora peggiori, irripetibili, sicuri, categorici, devastanti, tutti quelli che ho consultato. Ma qualcuno ha messo nero su bianco tutto questo, in maniera stenografica: una sentenza basata su un pretesto. Chi l'ha scritto? L'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano. Un'affermazione a casaccio, come tante altre? No, si tratta di un'osservazione particolarmente rilevante, anche in considerazione di chi l'ha fatta. Dal punto di vista della logica istituzionale, l'avvocato dello Stato è una figura imparziale e le affermazioni di questo avvocato dello Stato in particolare hanno un peso schiacciante: mi autorizzano a pensare e a scrivere che si è trattato di un pretesto.

     Per farmi capire meglio, cito ampiamente quanto ha detto il dott. Giorgio Zagari, avvocato generale dello Stato, davanti alla Commissione bicamerale, nella seduta di martedì 15 aprile 1997, in merito alla funzione degli avvocati dello Stato: "Nella sua qualità di difensore istituzionale della parte pubblica, l'avvocato dello Stato è tenuto alla rigorosa osservanza di un codice deontologico assai particolare. Rispetto al complesso dei doveri e principi che ispirano l'attività degli avvocati del foro libero, a cui noi sentiamo di appartenere e con cui condividiamo l'attività davanti a tutte le corti, la deontologia dell'avvocato dello Stato contiene un elemento ulteriore, non sempre immediatamente percepibile, ma che caratterizza fortemente la funzione del nostro istituto e che origina dalla natura affatto particolare del cliente che esso è chiamato a rappresentare e ad assistere. Mi riferisco alla tutela del principio di legalità della pubblica amministrazione, che non è soltanto una formale coerenza con il dato normativo, ma è e mira alla attuazione sostanziale dei principi di buona ed efficace amministrazione contenuti nell'articolo 97 della Costituzione… Nello Stato di diritto e democratico, per il soggetto privato il principio di legalità costituisce la cornice entro la quale deve svolgere la propria attività. Per la pubblica amministrazione, invece, la legalità è l'elemento costitutivo della propria azione, al cui conseguimento è improntata tutta la propria attività, in quanto essa agisce per conto dell'intera collettività. Quindi, anche quando persegue il proprio interesse particolare, l'amministrazione deve costantemente ispirare la propria azione alle esigenze dell'interesse pubblico generale. … la cura dell'interesse pubblico non può prescindere dalla finalità di equilibrio nell'azione di salvaguardia del bene della collettività e della legalità che la caratterizzano quando essa si esplica sul piano sostanziale.
     Siamo dunque abituati, nella nostra azione professionale, ad un faticoso regime, perché pur essendo avvocati e dovendo quindi svolgere nelle cause tale ruolo su un piano assolutamente paritario rispetto agli avvocati del libero foro, non possiamo espletare la nostra funzione con ottica parziale; la difesa contingente di questo o quell'interesse particolare dell'amministrazione deve essere sempre coerente con una visione d'insieme dei diritti da tutelare, improntata alla massima considerazione per le legittime attese degli amministrati".
    Dopo aver sottolineato ulteriormente che l'Avvocatura dello Stato, per tradizione, è impregnata dei principi di terzietà, di neutralità, di interesse pubblico, il dott. Zagari continua ricordando l'insegnamento del fondatore dell'Avvocatura dello Stato, Mantellini, secondo il quale l'avvocato dello Stato deve essere "prima giudice - io direi magistrato - e poi avvocato dello Stato". Commenta il dott. Zagari: "…Si tratta quindi di un'attività volta non soltanto a prevenire ed orientare le liti… così da aiutare l'amministrazione ad essere efficiente ma anche giusta e, quindi, applicando le norme giuridiche secondo il diritto e l'equità. Il che, a ben vedere, si integra nella peculiare ed ineliminabile funzione dell'avvocato pubblico.
      In questo senso, conserva tutta la sua attualità l'idea, formulata alla fine del secolo scorso in un dibattito parlamentare sull'ordinamento dell'allora Avvocatura erariale, ripresa e interpretata dall'avvocato generale dell'epoca, secondo cui, in sostanza, gli avvocati dello Stato sono figure in qualche modo complesse, nel senso che si tratta di avvocati, di funzionari e, sotto un certo profilo, anche di magistrati. Si sosteneva, così, un po' arditamente, che gli avvocati dello Stato non si identificano in maniera completa in nessuna di queste tre figure. Con tale immagine - solo apparentemente provocatoria e paradossale - si tendeva ad alludere al fatto che, quale avvocato, il difensore dello Stato deve integrare l'assolvimento del ministero professionale con l'adempimento dell'ulteriore dovere che gli deriva dall'appartenenza a una pubblica istituzione; nella veste di funzionario, deve esercitare le proprie funzioni sempre con l'indipendenza e la libertà professionale proprie dell'avvocato, che consentono di dare al suo patrocinio la più efficace ed adeguata tutela; infine, quale portatore delle esigenze di legalità e garanzia dell'azione amministrativa - cioè, in qualche misura, come magistrato - deve anche saper salvaguardare, soprattutto nell'esercizio della funzione consultiva, l'unità e razionalità dell'ordinamento nel rispetto della legalità.
… Il ruolo istituzionale dell'Avvocatura dello Stato si esplica costantemente nel contemperamento di esigenze apparentemente dialettiche, quali la difesa rigorosa dell'interesse delle pubbliche amministrazioni in giudizio e la tutela della legalità; è questa la principale caratteristica ed anche il principale motivo di orgoglio della nostra funzione, ma al tempo stesso è ciò che qualifica quest'ultima in modo spiccatamente neutrale, esaltando la natura di organo ausiliario dello Stato dell'Avvocatura>>.

Tra parentesi sottolineo che tutti questi riferimenti all'orgoglio della propria funzione, ai principi di moralità e legalità, non si ritrovano certo nella relazione tenuta da Renato Laschena nello stesso pomeriggio, rivolta piuttosto a sottolineare il compito svolto dal Consiglio di Stato nel <<sorreggere ed indirizzare il quotidiano dispiegarsi dell'attività amministrativa>>! Contrasto stridente, che non lascerò si commenti da solo: mi induce a mettere innanzitutto in rilievo che l'orgoglio della propria funzione, il richiamo ai principi di moralità e di legalità li ho ritrovati costantemente nelle parole dell'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano, così come li ho ritrovati nelle parole precedentemente citate dal dott. Zagari.

Ho incontrato il dott. De Stefano soltanto due volte in vita mia: la prima, quando sono andato a complimentarmi con lui, dopo aver letto la sua relazione destinata al Tar. Avevo dei pregiudizi nei confronti dell'Avvocatura dello Stato: mi dicevano che avevano troppe cause, troppe scartoffie, per potersi occupare decentemente di una questione tutto sommato minima e individuale come la mia. Invece, il suo è stato un lavoro che mi ha riaperto il cuore alla verità e alla vita. Il mio caso era comprensibile anche per un estraneo! Anche per un estraneo che aveva verosimilmente poco tempo a disposizione! Non soltanto il dott. Alessandro De Stefano aveva capito benissimo il mio caso, ma l'aveva anche compreso nelle motivazioni!

Quando dico ad altissima voce che la sentenza in questione è basata su un' <<eccezione formalistica di carattere pretestuoso>>, cito l'Avvocatura dello Stato. Secondo l'Avvocatura dello Stato, questa eccezione formalistica di carattere pretestuoso <<renderebbe sostanzialmente inapplicabile il razionale principio stabilito dalla legge>>. Quella sentenza, dice l'Avvocatura dello Stato, è inoltre caratterizzata da una <<omessa o insufficiente motivazione>>.