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Il Presidente Berlusconi e il Consiglio di Stato

Indiplomaticus

(riassunto dello scambio di idee con alcuni magistrati)

Nell’ottica della presente ricerca, è importante sottolineare che il Consiglio dei Ministri presieduto da Silvio Berlusconi sin dalla prima seduta ha messo mano ad interventi che prefigurano un rapporto sempre più stretto e discrezionale con il Consiglio di Stato. Dal 21 giugno 2001, Presidenza del Consiglio, Ministri, Vice ministri e Sottosegretari possono scegliere i propri "collaboratori" senza preoccupazioni di incorrere negli sbarramenti numerici e temporali previsti dalle leggi e dai criteri stabiliti dagli organi di autogoverno. Possono prendere chi vogliono, senza curarsi della legge e dei divieti degli organismi di appartenenza! Sottolineo ulteriormente: stiamo parlando del primo decreto legge varato dal primo Consiglio dei ministri! Nell'iter di conversione sono state introdotte alcune variazioni, che non hanno modificato molto nella sostanza: per molti Consiglieri di Stato è d'importanza decisiva andare fuori ruolo e fare, invece che i magistrati, i governanti veri e occulti del sistema amministrativo italiano, annidati nelle istituzioni più prestigiose. Hanno fatto bene i propri conti: l’andazzo attuale sopravvive grazie a troppe complicità. Ad esempio, anche una certa fetta di magistrati dei TAR riesce ad imboscarsi coi fuori ruolo (c’è chi è stato in ruolo quattro anni su undici, chi presiede l'Unione per l'incremento delle razze equine, eccetera eccetera). Per molti Consiglieri di Stato sono riservate le cariche più importanti e prestigiose, soprattutto nei gabinetti ministeriali; tutti i Consiglieri di Stato guadagnano enormemente da questa infiltrazione sistematica ai vertici dello Stato: anche chi rimane nell'ombra discreta della sede di Palazzo Spada guadagna immediatamente la prospettiva di una serie di relazioni privilegiate e di incarichi benissimo remunerati. Ma gli italiani ci guadagnano? Ma lo Stato italiano ci guadagna? Vi pare che nei tanti anni dell'esistenza di questo sistema, ci abbia guadagnato? Questo Stato italiano, sgangherato, arretrato, ingiusto, criminogeno, come dice benissimo Tremonti, non ci ha guadagnato per niente. Il Consiglio di Stato è la mente di questo sistema amministrativo, e il pesce puzza sempre dalla testa.

Ad alcuni pare che il potere dei Consiglieri di Stato diventerà ancora più importante e centrale che in passato. Anche sul piano dell’organizzazione interna della presidenza Berlusconi, il potere dei Consiglieri di Stato è da subito ben visibile. Alla delicata carica di segretario generale di Palazzo Chigi è stato designato Antonio Catricalà, consigliere di Stato, preferito ad autorevolissimi altri candidati, come il segretario generale della Farnesina, Umberto Vattani. Antonio Catricalà è un «gabinettista» di lungo corso, che ha consumato una variegata esperienza con coalizioni e uomini assai diversi: Amato, Frattini, Urbani, Piazza, Maccanico.

Soprattutto è risultato significativo il citato art. 13 del d.l. 21/7/2001, interpretato da alcuni come un allagamento a dismisura dello spoil system. Luigi Oliveri ha scritto che la storia dei fuori ruolo, nel secolo passato, sotto l’angolo visuale particolare della magistratura amministrativa, ha sempre visto un amplissimo potere di utilizzazione del personale del Consiglio di Stato. Oggi, osserva incisivamente, saremmo davanti ad una liberalizzazione assoluta degli organi di governo (nella scelta dei dirigenti da preporre al vertice delle strutture amministrative), con una "totale libertà (attualmente per il ministro, domani forse anche per gli altri organi di governo) di scelta dei soggetti, dipendenti da amministrazioni pubbliche, da incaricare delle funzioni dirigenziali, col risultato di una sempre più marcata contiguità politica tra organo di governo e dirigente, tale da mettere in seria discussione il rapporto di separazione delle funzioni politica e gestionale". Si apre, dunque, egli dice, una nuova frontiera dello spoil system, allargato alle persone che rivestono le funzioni non di governo, ma gestionali. In tal modo, sarebbe violato non soltanto il principio di separazione, ma soprattutto quel principio della Costituzione, per il quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione. Quel che viene messo in discussione, attraverso tale innovazione, è il principio della separazione delle funzioni, cioè uno dei princìpi fondamentali di una vera democrazia.

Leggendo tra le righe delle osservazioni comuni a molti magistrati (ad esempio, nel commento già pubblicato del magistrato Leonardo Spagnoletti), ci sembra di poter dire che il riferimento allo spoil system è in un certo senso da rivedere: negli USA le nomine decisive sono o bipartisan o pluriennali o a vita o comunque fuori dallo spoil system. La situazione italiana è moralmente e strutturalmente peggiore rispetto ad uno spoil system razionalmente e democraticamente inteso. Il fuori ruolo è strategico dentro un sistema “all’italiana”, dentro il quale questo governo non sembra distinguersi molto dal precedente governo. In un sistema amministrativo strutturalmente caratterizzato dall’incertezza del diritto, acquistano necessariamente un’importanza centrale gli esperti del diritto. Quando la situazione lo richiede, come nell'attuale governo, si rafforza la tendenza ad affidarsi in misura più ampia ai consiglieri tecnici (qualcuno scrive consigliori e non consiglieri). Il punto è che gli stessi medici chiamati per curare il malato sono gli stessi che lo mantengono in una situazione patologica, perché il loro interesse è avere un malato bisognoso di cure altamente specialistiche. Se fosse in buona salute, non ci sarebbe un così drammatico bisogno del loro intervento. I Consiglieri di Stato sono i peggiori medici che il disgraziato Stato italiano possa avere al capezzale: dentro i ministeri e con la loro giurisprudenza, creano quegli stessi malanni che poi sono chiamati a curare!

In ogni caso sono medici troppo distratti, come dimostra la voglia irrefrenabile di andare fuori ruolo. Per rendere evidente l’importanza strategica del fuori ruolo, è importante rilevare che la funzione di consulenza individuale (per distinguerla da quella consultiva istituzionale) è sempre stata momento di incontro e saldatura coi vari ministri e presidenti del Consiglio. Vi sono però ruoli che richiedono un impegno all inclusive (capi di gabinetto, capi di taluni uffici legislativi più importanti come quello delle finanze, Segretariato generale della presidenza del Consiglio e della presidenza della Repubblica) e altri che via via sono stati inventati. A parte vanno considerati i fuori ruolo come i magistrati addetti ai giudici costituzionali, che secondo consuetudine possono estendersi sino a che permanga in carica il giudice assistito, cioè potenzialmente un novennio, o anche più: una collega è rimasta fuori ruolo se mal non ricordo per oltre undici anni.

I fuori ruolo servono a costruire vere e proprie carriere parallele (a parte le laute prebende derivanti dalla partecipazione a organi e commissioni), con percorsi che, in epoca di Prima Repubblica, erano paralleli a quelli del padrino politico (esemplare il rapporto di Alibrandi con Spadolini, ma soprattutto di Franco Piga con Mariano Rumor: una voce ricorrente sostiene che il vero presidente del Consiglio era proprio Piga).

Negli ultimi anni, poi, il fuori ruolo è stato la premessa indispensabile per coltivare carriere politiche più o meno riuscite; il caso migliore è quello di Frattini, che ha iniziato come Segretario generale della presidenza del Consiglio col Primo Governo Berlusconi: è diventato per la prima volta ministro della funzione pubblica con Dini, e quindi è sceso direttamente in campo (eletto nel 1996 la prima volta, subito ha rivestito la funzione tutt’altro che secondaria di presidente della Commissione sui servizi segreti e soprattutto è stato una delle persone più ascoltate da Berlusconi). Minore fortuna ha avuto Angelo Piazza (TAR di Bologna), ministro della Funzione pubblica, tecnico in forza allo SDI, e poi ancora fuori ruolo. Un caso a parte è costituito da Pajno, segretario della presidenza del Consiglio con Prodi, poi tristemente noto per aver sbagliato clamorosamente e tempi e modi e cavalli.

Naturalmente, tra i Consiglieri di Stato, esclusi quelli che prendono il mare aperto della politica, molti altri (o meno fortunati, o meno ambiziosi, o forse più lungimiranti), si ritengono paghi di andare fuori ruolo e occupare cruciali posizioni di potere nell’apparato politico-amministrativo dello Stato. Il passaggio dalla Prima alla Seconda Repubblica, la mattanza della vecchia classe dirigente, e l’incapacità della sinistra di elaborare un modello alternativo, hanno accresciuto il ricorso al fuori ruolo di molti esponenti del Consiglieri di Stato (e in misura minore della Corte dei Conti e dell'Avvocatura dello Stato), per l'esigenza che una certa continuità nella conduzione della macchina statale fosse comunque assicurata. L’uso improprio del personale del Consiglio di Stato è aumentato: forse anche perché non c’è da noi un consequenziale ed effettivo spoil system; forse anche perché, secondo alcuni, sarebbero uomini buoni per tutte le stagioni e tutti i padroni, o forse anche perché, in un altro senso, secondo loro, sarebbero uomini delle istituzioni, quale che sia la persona (o i partiti) che le incarnano.

Il Consiglio di Stato ha sempre difeso questi incarichi esterni, per i ritorni a protezione dell'istituto e dei connessi privilegi; sicché vi è un intreccio inestricabile tra modo di essere dell'istituzione e fortune personali dei Consiglieri di Stato: tali si diventa non per il solo prestigio di sedere nel consesso che fu presieduto da Santi Romano, ma anche (o soprattutto?) per gli incarichi: prima in gran misura erano sopratutto gli arbitrati a far gola, consentendo di arricchirsi più o meno rapidamente.

Non vanno sottovalutati molti altri tipi di incarico, ivi compresi quelli di insegnamento, ora solo a contratto, ma funzionali comunque ad allargare la tela di relazioni privilegiate e spesso improprie, vedi soprattutto quelle con i professori universitari. Come è noto agli attenti lettori di questa ricerca, i rapporti con il mondo universitario sono il tramite di rapporti con i professori-avvocati, che possono coltivare sia la professionalità, sia le ambizioni sia il narcisismo dei Consiglieri di Stato, spesso anche chiamati a sdottorare anche in convegni creati ad hoc per fornire un palcoscenico alla vanità più puerile.

Né vanno trascurati gli incarichi che permettono la partecipazione ad organismi vari, a volte molto ben remunerati. Negli ultimi anni ad esempio è scoppiato il discutibile business delle scuole di preparazione ai concorsi, che utilizza anche forme para-imprenditorili e che può essere misurato su internet (cfr. il sito www.lexforum.it). Su quest'ultimo punto, esistono varie denunce inascoltate nella mailing list dei giudici amministrativi, che spesso non ci vogliono molto sentire in proposito, perché questo malcostume costituisce un modo semplice per arrotondare lo stipendio (ovviamente, non ci si riferisce soltanto ai contratti di tipo universitario, ma alla più varia e inimmaginabile fioritura di corsi di preparazione e aggiornamento per funzionari pubblici, eccetera eccetera).

Insomma, Franza o Spagna, Prima o Seconda Repubblica, molti Consiglieri di Stato continuano ad incrementare il proprio patrimonio personale e ad esercitare il proprio ruolo centrale nel sistema politico-amministrativo del paese. Garantiscono l’efficienza della macchina o i loro interessi di gruppo e personali? Ma chi è contento del funzionamento della macchina? E’ più che legittimo arricchirsi in questo paese, ma può essere questo un obiettivo così rilevante per un magistrato? Perché non fare i calciatori, i cantanti, i ballerini, invece che i magistrati? Se piace tanto la politica, perché non andare a fare direttamente la politica, invece di inscenare un così squallida caricatura dell’idea di una magistratura imparziale? Alcuni cittadini preferirebbero non essere giudicati da magistrati che sono stati negli anni della Prima Repubblica i più assidui e importanti collaboratori di persone che sono state condannate con sentenze passate in giudicato. Questi magistrati che continuano protervi ed imperturbabili ad amministrare la giustizia, sono visti da alcuni cittadini come un disonore vivente per ogni speranza di giustizia in Italia. Incarnano l'ingiustizia e la parzialità, invece degli ideali costituzionali di autonomia, indipendenza, imparzialità della magistratura.

Se il nostro sistema amministrativo funzionasse come quello francese, le critiche ai Consiglieri di Stato avrebbero le armi spuntate; sarebbero critiche vane e risibili. Ma poiché il nostro sistema amministrativo non funziona per niente come quello francese, le critiche ai Consiglieri di Stato sono legittime, necessarie, benemerite, e vanno comunque, democraticamente e coraggiosamente sottoposte al nuovo Governo, che poi ne farà quello che vorrà. Se il presidente Berlusconi vuole tirare a campare, può lasciare le cose come stanno. Se invece non vuole tirare a campare, deve prendere una serie di decisioni che innanzitutto mirino a modificare la macchina amministrativa centrale. Con particolare riferimento ai Consiglieri di Stato: il pesce puzza sempre dalla testa. Il presidente Berlusconi può lasciare che il paese continui a marcire come al solito perché alcuni Consiglieri di Stato possano continuare a farlo marciare nel proprio interesse?

La situazione italiana è quella che è. Unione europea e Fondo monetario internazionale sanno bene di che si tratta: un paese che ha un debito pubblico ancora saldamente al di sopra del 110 per cento del Pil e che ha ceduto la sua sovranità non solo sulla moneta, ma anche sulla contabilità nazionale. A Washington come a Bruxelles, ci sono amici e nemici di questo governo. I sorrisi e le pacche sulla spalla tra il presidente Bush e il presidente Berlusconi possono illudere fino ad un certo punto. Ammesso e non concesso che col tempo non possa cambiare idea, Bush negli Stati Uniti non è per niente un monarca assoluto: non ha il controllo del Senato e tra due anni passerà un controllo impietoso nelle elezioni di mid-term. Sarebbe troppo facile enumerare tutti i dirigenti dell’America Latina che nonostante le pacche sulle spalle sono andati al diavolo. E l’Italia è da molti punti di vista un paese latino-americano più che europeo. Come dimostra pienamente il caso del Consiglio di Stato: una sezione della magistratura che (anche attraverso il fuori ruolo) è in larga misura al servizio di partiti, cioè di partes, dunque di necessità parziale, tanto da essere giudicata con profonda, generalizzata, esplicita, supermotivata avversione sia dall’opinione pubblica (vedi le campagne prolungate ed urlate del Corriere della sera e de Il Mondo) sia dal novanta per cento degli stessi magistrati ordinari (secondo l’autorevole ricerca del prof. Morisi più volte citata). Nonostante le solite pacche sulla spalla, molti europei la pensano allo stesso mod: non si fidano degli italiani e pensano che un euro senza l'Italia sarebbe tutta un'altra cosa.

Ma è possibile per un governo sfidare tranquillamente il Consiglio di Stato e sconvolgere l’attuale struttura del sistema amministrativo (cioè un caos organizzato e governato dal Consiglio di Stato, come è stato ripetutamente sostenuto in queste pagine)? In che senso vanno lette le prime dichiarazioni del ministro della Funzione pubblica, Frattini, che ha osservato che il governo è pronto ad una «verifica» sulla «capacità e le responsabilità dirigenziali» delle nomine di dirigenti fatte da Amato? Il ministro della funzione pubblica ha sottolineato: «In passato proprio per la carenza di sistemi di verifica, si è consentito lo sviluppo di carriere basate talora su rapporti di padrinaggio o appartenenza politica e non su parametri legati al merito». In ogni caso, ha detto, incarichi di segretario generale e capo dipartimento «possono essere pacificamente revocati entro 90 giorni dal voto di fiducia. Gli altri possono essere revocati per inosservanza delle direttive del ministro, per risultati negativi dell'attività o per mancato raggiungimento degli obiettivi».

Il punto è che, secondo alcuni osservatori, non ci sono realisticamente molte vie d’uscita. Nessuno ad esempio può mettere mano ad una riforma coerentemente e intelligentemente francese, trasformando la scuola superiore della Pubblica Amministrazione, da carrozzone in una cosa seria come l'ENA. I Consiglieri di Stato vagheggiano un sistema francese, ma all'italiana, dove, superato il concorso più difficile del mondo (ma quasi sempre si intuisce prima chi lo vince), essi sarebbero liberi di esprimere comunque e dovunque la loro multiforme professionalità.

Come in ognuno di noi, in Silvio Berlusconi coabitano identità diverse. Fra l'altro, abbiamo il Berlusconi di Milano 2, il Berlusconi della Fininvest, il Berlusconi di Forza Italia, il Berlusconi statista. Fino ad oggi, dovunque è arrivato, ha rinnovato profondamente. Nella precedente legislatura, il Berlusconi statista dialogava con il Massimo D'Alema statista e il Marco Boato statista, nella breve ma intensa stagione della Commissione Bicamerale. Erano i giorni più tristi per il Consiglio di Stato, che sembrava destinato ad essere travolto, azzerato, eliminato da una conclamata volontà di rinnovamento, intenzionata fra l'altro ad incidere fortemente su un assetto della giustizia amministrativa inviso quasi ad ognuno. Poi tutto finì nel nulla; soprattutto per l'incapacità dei diessini. Oggi la volontà di rinnovamento sembra risorta e indilazionabile; in teoria dovrebbe ricominciare da dove il discorso era stato interrotto. Può il Berlusconi statista lasciare che il sistema amministrativo italiano rimanga nel suo letargo cadaverico e che, come una mostruosa metastasi, il Consiglio di Stato invece sopravviva e continui nonostante tutto ad ingrassare?

Insomma, la potenza di molti Consiglieri di Stato è espressione di una organizzazione chiusa e compatta, con una tribale ideologia di gruppo, enorme capacità intimidatoria, assoluto controllo del territorio (amministrativo), capacità micidiale di concorso esterno, rapporti preferenziali con il potere politico. Non è ben chiaro se stiamo parlando dello Stato o dell'anti-Stato. Auspichiamo che il presidente Berlusconi, qualora voglia affrontare il problema, dia una delega al senatore Marcello Dell’Utri, che ha esperienze, conoscenze, mezzi, per guardare nelle palle degli occhi i Consiglieri di Stato e affrontare la questione da pari a pari.