Panebianco e la Patria del rovescio

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PANEBIANCO E LA PATRIA DEL ROVESCIO

Un aspetto centrale di questa ricerca è la documentazione dell'universale sentimento di sfiducia che circonda la giustizia amministrativa e della sensazione altrettanto diffusa che si possa e si debba parlare di ingiustizia amministrativa. Da questo punto di vista ha particolare importanza quanto appare sul Corriere della sera, perché si tratta di giornale che rispecchia i sentimenti di un'opinione pubblica moderata, non estremistica e non pregiudizialmente contraria alle istituzioni, anzi il contrario. Le molte dichiarazioni di sfiducia, appare sulla prima pagina del Corriere della sera, nei confronti della giustizia amministrativa, hanno dunque un valore ed un peso particolarmente significativi.

Angelo Panebianco si è occupato in varie occasioni dei problemi della giustizia amministrativa, in maniera intelligente e convincente. Le sue opinioni in proposito sono qui rilevanti perché fra l'altro riprendono il comune sentimento di insofferenza e di ripulsa, diffusi nella popolazione, nell'opinione pubblica, nella magistratura ordinaria, nella classe dirigente. Nel corso della mia ricerca, ho ascoltato i pareri più dissacranti e più feroci nei confronti del Consiglio di Stato e della sua maniera di amministrare la giustizia. Così dissacranti e feroci, da essere irripetibili. Ma è altamente verosimile che questi giudizi esistano, visto che sulla prima pagina del Corriere della sera, Angelo Panebianco si esprime in termini che in parte ricordano molto quelli usati dai miei intervistati. Sul numero del 27 dicembre 2000, egli interviene a proposito di una vicenda alla quale ha dedicato molta attenzione e sulla quale certamente deve esser considerato un esperto, collaudato da varie discussioni con altri specialisti che si sono occupati dello stesso argomento. La vicenda riguardava l'università La Sapienza di Roma, che aveva proceduto in un colpo solo all'inquadramento nel ruolo di ricercatori, senza uno straccio di concorso, delle persone che nell'università ricoprivano il ruolo di tecnici laureati.

Il Consiglio di Stato, investito della questione, non aveva sconfessato il provvedimento di inquadramento senza esame, suscitando lo sdegno di Panebianco, che aveva commentato scrivendo che il Consiglio di Stato <<ha evitato di dare torto all'università usando un argomento che solo in Italia, la Patria del Rovescio, può essere messo per iscritto, nero su bianco>>. Ci interessa il punto e il tono: sulla prima pagina del Corriere della sera si sostiene che quanto affermato in quella occasione dal Consiglio di Stato rappresentava un clamoroso capovolgimento di ogni logica, tanto da poter dire che la nostra era la patria non del Diritto, ma del Rovescio! E che soltanto in questo nostro paese argomentazioni così platealmente contrarie al diritto possono essere tranquillamente essere messe per iscritto, <<nero su bianco>>. Se il Consiglio di Stato avesse una diversa reputazione e rispettabilità, Angelo Panebianco non avrebbe svolto quelle argomentazioni, o, se comunque le avesse svolte, non sarebbero state pubblicate; se per errore fossero stare pubblicate, l'indomani egli sarebbe stato sommerso dalle critiche. Cosa è accaduto?

Il giorno successivo Il Corriere ancora una volta ritorna sulla vicenda, riportando l'opinione dei rettori delle altre università e del Ministro dell'università, che contestano apertamente l'interpretazione fornita dall'università di Roma e difesa dal Consiglio di Stato. Dice il Ministro che quella interpretazione <<non corrisponde affatto alla volontà del legislatore>>. Chiamato a commentare, il professor Raffaele Simone sostiene che si tratta <<di una delle tante vergogne striscianti degli atenei italiani>>.

Il giorno successivo, per la terza volta il Corriere della sera ritorna sulla vicenda, riportando che il Consiglio dei ministri aveva annullato, con un procedimento straordinario (talmente straordinario da essere stato usato soltanto per la terza volta nella storia dell'Italia repubblicana), quell'atto dell'università di Roma, apparso in palese contrasto con l'ordinamento generale dello Stato. Insomma vittoria su tutta la linea del ragionamento che qui soprattutto è rilevante: il Consiglio di Stato talvolta si esprime in maniera che è platealmente contraria alla volontà del legislatore, alla logica, alla morale. Le sue decisioni possono suscitare scandalo e sconcerto.

Un altro punto importante era però rilevante nell'argomentazione di Panebianco e che qui di nuovo ricordiamo per il valore simbolico: l'Italia come Patria del Rovescio, dove si possono mettere per iscritto, <<nero su bianco>>, decisioni logicamente e moralmente assurde. La decisione in questione infatti aveva molto rilievo dal punto di vista morale (si trattava di evitare un concorso ed essere inquadrati indipendentemente da ogni valutazione di merito) e dal punto di vista formale: l'Italia può essere la Patria del Rovescio in forza di una logica basata su argomentazioni formali, spesso deprecata perché lascia sempre il sospetto di una legge che <<si applica ai nemici e si interpreta per gli amici>>. Gli effetti devastanti e perversi del formalismo sono stranoti, almeno a partire dal classico summum ius, summa iniuria (che mette in rilievo anche la possibilità che il formalismo venga patrocinato del tutto in malafede).

Il Consiglio di Stato è in Italia il custode di una logica procedurale squisitamente formalistica, che ha avuto il suo massimo rappresentante in Corrado Carnevale, che veniva chiamato l'ammazzasentenze proprio perché, sulla base di ragioni squisitamente formali, metteva in libertà mafiosi che giudici come Borsellino e Falcone a rischio della vita avevano fatto condannare. Spesso reinterpretando le precedenti sentenze della Cassazione, che distinguevano tra irregolarità significativa e irregolarità <<non produttiva di alcun tipo di nullità>>, Corrado Carnevale era diventato un simbolo per tutti i formalisti della magistratura italiana e soprattutto per quelli annidati nel Consiglio di Stato, ai quali si contrapponevamo altri giuristi, illustri come Neppi Modona, che avrebbero preferito vedere in galera i molti ceffi rimessi in libertà sulla base di ragioni formali. In molti ambiti del diritto, ad esempio nel diritto minorile, è diventata di uso comune la distinzione tra legalità formale e legalità sostanziale, intendendo mettere in rilievo che la mancanza di un bollo o di un timbro non può essere tirata in ballo per falsare un intero provvedimento. Non solo non è consentito liberare un assassino sulla base di motivazioni meramente formalistiche, ma neanche si può per tali ragioni scherzare sulla pelle dei bambini.

L'Italia è diventata la Patria del Rovescio, dopo essere stata la Culla del Diritto, in buona parte perché alcuni magistrati hanno in tal modo badato bene a conservare il proprio potere personale e di casta. In un ibrido orrendo di citazioni macchiettistiche in latino e di citazioni maccheroniche del garantismo anglosassone, pretendono che la giustizia sia soprattutto forma, in maniera da potere interpretare quella forma come meglio gli pare e piace: si applica ai nemici, si interpreta per gli amici, eccetera eccetera. Nel campo della giustizia amministrativa, nel coacervo di centinaia di migliaia di leggi, leggine e regolamenti, che affermano tutto e il contrario di tutto, il magistrato disonesto può far trionfare le ragioni della più ispirata legalità formale.

A proposito di questa situazione si è espresso chiaramente il presidente della Commissione bicamerale per la riforma della pubblica amministrazione, professor Vincenzo Cerulli Irelli, che ha sottolineato quanto l'ambito della illegittimità amministrativa sia diventato eccessivamente esteso: <<E' importante che il sindacato affidato al giudice amministrativo sia incentrato sulla valutazione della legalità sostanziale dell'atto… La legittimità deve diventare strumento di buona amministrazione e le violazioni normative acquistano rilevanza solo laddove consistano in violazione di norme imperative ovvero violazioni di carattere procedimentale in grado di produrre in concreto conseguenze di carattere sostanziale sul contenuto del provvedimento.

Atti annullati per soli motivi di carattere formale (mancanza di passaggi procedurali, di adempimenti documentali, di riferimenti testuali e così via), anche se il loro contenuto è perfettamente conforme agli interessi tutelati dalla legge ed è destinato ad essere riprodotto identico negli atti che successivamente saranno adottati, costituiscono una intollerabile perdita di tempo e di denaro che incide sull'efficienza complessiva del sistema amministrativo. Si tratta di lussi formalistici che non ci possiamo più permettere e che i principali Paesi europei ormai hanno superato…>>.

Insomma, siamo la Patria del Rovescio, ma non per caso: siamo la Patria del Rovescio perché forti interessi costituiti (in primo luogo in una parte della magistratura, ma con alleanze forti anche in una parte degli avvocati e in una parte della classe politica) vogliono questa situazione.